Entstehung und Krise des HdA-Programms

Stefan Müller, Archiv der sozialen Demokratie der Friedrich-Ebert-Stiftung (Diese E-Mail-Adresse ist vor Spambots geschützt! Zur Anzeige muss JavaScript eingeschaltet sein!)

 

Entstehung und Krise des HdA-Programms (Berlin, 22.11.2016)

Das Thema unserer Veranstaltung ist die Frage, was früher Gute Arbeit bedeutete und was heute Gute Arbeit ausmacht. In der Mischung aus historischer Betrachtung, sozialwissenschaftlicher Gegenwartsdiagnose und aktueller politischer Debatte möchten wir ausloten, was frühere Bemühungen zur Humanisierung der Arbeit für aktuelle Arbeitspolitik bedeuten. Als Historiker übernehme ich dabei den Part, einen Blick auf die Arbeitspolitik und die Humanisierungsmaßnahmen der 1970er- und 1980er-Jahre zu werfen.

In den Mittelpunkt meines Vortrags stelle ich das Programm „Humanisierung des Arbeitslebens“ von 1974, kurz: das HdA-Programm. Drei Fragen versuche ich dabei zu beantworten, die uns in der anschließenden Diskussion über Herausforderungen an gewerkschaftliche Arbeitspolitik einige Hinweise geben können.

  1. Was war eigentlich Inhalt des Humanisierungsprogramms und wie funktionierte es?
  2. Welche waren die gesellschaftspolitischen Grundlagen dieses Programms?
  3. Wie standen die Gewerkschaften zu den Maßnahmen des HdA-Programms?

Einschränkend muss ich vorweg schicken, dass wir mit unseren historischen Forschungen zum Humanisierungsprogramm noch sehr am Anfang stehen und bestenfalls über einen nicht immer widerspruchsfreien Überblick verfügen.

1: Was war Humanisierung der Arbeit in den 1970er- und 1980er-Jahren?

Das Aktions- und Forschungsprogramm Humanisierung des Arbeitslebens wurde 1974 vom Bundesarbeitsministerium und dem Bundesministerium für Forschung und Technologie ausgerufen. Die Initiative hierfür kam aus dem Arbeitsministerium, das 1972 mit seinen Vorarbeiten begann.

Das Programm formulierte bei seiner Veröffentlichung vier Aufgabenfelder, die gefördert werden sollten. Mittel konnten beantragt werden für Projekte:

  1. zur Erarbeitung von Schutzdaten, Richtwerten usw. für Maschinen und Anlagen
  2. zur Entwicklung von menschengerechten Arbeitstechnologien,
  3. zur Erarbeitung von Modellen für die Arbeitsorganisation und
  4. für Projekte zur Verbreitung wissenschaftlicher Erkenntnisse.

Die Maßnahmen wurden klassischerweise von Unternehmen beantragt werden, um beispielsweise neue Technologien oder Strukturen der Arbeitsorganisation zu erforschen. Projekte konnten aber auch von Wissenschaftlern beantragt werden. Hierzu zählten ebenfalls technisch ausgerichtete Vorhaben beispielsweise zur Ergonomie, aber eben auch zur Arbeitsorganisation. Später erhielten auch Verbände die Möglichkeit, Branchenprojekte durchzuführen. Das HdA-Programm förderte dann zwischen 50 und 100 Prozent der Projektkosten erstattet bekamen.

Worum ging es nun in dem Programm 1974? Entsprechend der ersten beiden Programmschwerpunkte standen in den ersten Jahren technologische Entwicklungen zum Arbeitsschutz, vor allem der Lärmvermeidung oder Maßnahmen gegen Staubentwicklung im Mittelpunkt. Ein Viertel aller der Projekte in den Jahren bis etwa 1980 war alleine im Bergbau angesiedelt.

Daneben stellten die Projekte zur Arbeitsstrukturierung mit einem weiteren Viertel das wesentliche Merkmal der frühen Phase dar. Hier ging es um Alternativen zur Fließbandarbeit und um die Reduktion von geistigen und körperlichen Belastung durch monotone und repetitive Tätigkeiten. Im Feld der Arbeitsstrukturierung wurden beispielsweise Projekte zur Gruppenarbeit durchgeführt. Diese sind, darauf komme ich gleich, aufgrund der damit verbundenen Konflikte auch recht bekannt geworden. Es gab aber auch Projekte mit den Zielen der Aufgabenerweiterung für Beschäftigte beziehungsweise der Anreicherung von Tätigkeiten, also job enlargement und job enrichment. Viele dieser Projekte aus den Feldern Arbeitsstrukturierung waren in der Auto- und Elektroindustrie angesiedelt.

Zwischen 1974 und 1989 wurden durch das BMFT rund 1.500 HdA-Projekte gefördert. Die Fördersumme betrug in ihrer Spitze im Jahr 1982 107 Millionen DM. Dies waren zwar beträchtliche Mittel, machten aber dennoch nur 1,5 Prozent des Haushalts des Forschungsministeriums aus und standen in keinem Vergleich zu den Mitteln, die für Atomenergieforschung verausgabt wurden. Das Programm wurde nach dem Regierungswechsel 1982 fortgeführt, allerdings mit veränderter Zielsetzung. Dazu komme ich am Ende kurz.

Auf der formalen Ebene glich dieses Programm zunächst also durchaus den gegenwärtigen Förderbedingungen des BMBF. Allerdings war der Fokus ein anderer. Im Mittelpunkt stand das Anliegen, die Arbeitsbedingen an die Bedürfnisse der Menschen anzupassen. Dies war zu dem Zeitpunkt ein beträchtlicher Perspektivenwechsel. Anstatt in erster Linie den Menschen als zu reduzierenden Störfaktor der Produktion zu betrachten, rückte nun die Qualität des Arbeitsplatzes für den Menschen in den Blick. Hans Matthöfer, der bekannter Weise lange bei der IG Metall tätig war und 1974 das Bundesforschungsministerium übernahm, formulierte dies so:

„Nicht der Mensch hat der Produktion, sondern diese hat dem Menschen zu dienen.“

Mit der Übernahme des Ministeriums durch Matthöfer fand generell ein Politisierungsschub des Programms statt. Erstmalig wurden nun nämlich Gewerkschaften und Arbeitnehmervertretungen in das Programm integriert. Gewerkschaftsvertreter wurden in die Gutachterausschüsse und in den Beirat des Ministeriums berufen, die Unternehmen wiederum bei HdA-Projekten zur Kooperation mit den Betriebsräten verpflichtet.

Ein geschickter Schachzug, der aus Sicht konservativer Kritiker gewissermaßen das Fass zum Überlaufen brachte, war die Ernennung des gewerkschaftsnahen Soziologen Willi Pöhler, Direktor der Sozialforschungsstelle in Dortmund, zum Leiter des Programms.

Angesiedelt war das Programm bei der Deutschen Forschungs- und Versuchsanstalt für Luft und Raumfahrt. Willi Pöhler erhielt einen privilegierten Zugang zu Matthöfer, womit Matthöfer seinem eigenen Ministerium für einige Jahre den Einfluss auf das HdA- Programm entzog.

2: Welche waren die gesellschaftlichen Grundlagen der Humanisierung und des HdA-Programms?

Nach der knappen Skizze zur Entstehung des Programms möchte ich nun im zweiten Schritt auf die gesellschaftspolitischen Grundlagen des Humanisierungsprogramms eingehen,

Seit den späten 1960er-Jahren wurde eine gesellschaftliche Debatte über Arbeitsbedingungen geführt, die über die Verkürzung von Arbeitszeit oder Lohnerhöhungen hinausging. Zum einen ging es hier um Belastungen am Arbeitsplatz bis hin zu Gefahren für Leib und Leben. Der Hintergrund waren die anhaltend hohen Unfallzahlen am Arbeitsplatz. Die Bundesrepublik wies Ende der 1960er-Jahre nach Italien die zweithöchste Unfallquote in Westeuropa auf.

Die sozialliberale Regierung reagierte hierauf mit einer Reihe von Schutzgesetzen. Dem Maschinenschutzgesetz, das schon 1968 erlassen wurde, folgten erweiterten Mitspracherechte bei der Arbeitsplatzgestaltung in der Betriebsverfassung von 1972, die Gründung der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Unfallforschung ebenfalls 1972, das Arbeitssicherheitsgesetz von 1973 oder die Arbeitsstättenverordnung von 1975.

Zu den Faktoren von menschlich gestalteten Arbeitsplätzen zählten zum anderen nun aber auch Fragen der individuellen Zufriedenheit am Arbeitsplatz. Man kann sagen, dass der Wohlstandswachstum und das industrielle Modell in eine Sinnkrise geraten sind. Ein mehr an Konsummöglichkeiten wog bei weitem nicht monotone oder sinnentleerte Arbeit auf. Die Diskussion über die menschlichere Gestaltung der Arbeit, über die Qualität der Arbeit, war dabei Bestandteil einer breiten Debatte über die Qualität des Lebens. Eine Diskussion, die seit den späten 1960er-Jahren international geführt wurde.

Neben Sinnentleerung oder auch Entfremdung, um einen weiteren Begriff zu verwenden, kamen die zunehmenden Umwelt- oder Energieprobleme, die Zweifel am westlichen Wirtschaftswachstumsmodell aufkommen ließen. Recht anschaulich machten dies die leeren Autobahnen im Kontext der Ölpreiskrise 1973.

Welche Breite die Debatte über die Qualität des Lebens hatte, soll nur an einem Beispiel aufgezeigt werden: Der Titel des Wahlprogramms der Sozialdemokratie von 1972 lautete: „Mit Willy Brandt für Frieden, Sicherheit und eine bessere Qualität des Lebens“. Hier wurde der Begriff sogar in den Kontext der Ost-West-Entspannung gestellt. Bekanntermaßen handelte es sich bei der sogenannten Willy-Wahl 1972 im Kern um ein Plebiszit über die zuvor ausgehandelten Ostverträge.

Die Bemühungen zur Humanisierung der Arbeit waren also eingebettet in gesamtgesellschaftliche Reformvorstellungen die vom Arbeitsplatz bis zur Entspannungspolitik reichten. Neben diesem gesellschaftlichen Diskurs um Zukunft, um Qualität von Leben, sowie den konkreten Fragen von Arbeitsschutz und Sozialpolitik speisten sich die Humanisierungsmaßnahmen mindestens aus einem dritten Motiv. Und zwar forderten Unternehmen zunehmend flexiblere Produktionsstrukturen. Die Herausforderung bestand darin, kurzfristig neue Produkttypen in kleinen Mengen herzustellen, was vielfach mit der kleinteilig zerlegten Massenproduktion des Fließbands nicht zu bewältigen war.

Diese frühen Krisenzeichen fordistischer Produktion führten unternehmsseitig zu einem Nachdenken über Motivationsprobleme am Arbeitsplatz, über flachere Hierarchien oder auch die Demokratisierung von Führungsstilen. Es rückten nun neue Arbeitsformen wie Gruppenarbeit oder auch Experimente mit Arbeitsplatzrotation in den Fokus. Beispielsweise haben die Autounternehmen schon 1972 einen Arbeitskreis „Neue Arbeitsstrukturen in der Deutschen Automobilindustrie“ eingerichtet – über den leider in historischer Perspektive bislang kaum etwas bekannt ist.

Auf Regierungsseite und in der Sozialdemokratie stießen solche Bestrebungen technologischer Modernisierung auf breite Resonanz. Insbesondere seit der Krise 1973 war die Annahme verbreitet, dass die ökonomisch-technische Zukunft in rohstoffarmen Schlüsseltechnologien läge, und dass es gelte, niedrigqualifizierte sowie zugleich arbeitsintensiver Beschäftigungssektoren zu überwinden. Der Technologiepolitik kam dabei die Aufgabe zu, gegensätzlichen Interessen zu überbrücken und vorausschauend soziale Folgen abfedern.

Zusammengefasst finden wir hier also schon drei unterschiedliche Motive.

  1. Wir finden seit den 1960er-Jahren einen gesellschaftlichen Diskurs um Lebensqualität und eine Kritik am Konsummodell des Westens.
  2. Dann finden wir, auch als eine Konkretion dieser Debatte, ein nachhaltiges Begehren nach Verbesserung der Arbeitsbedingungen vor. Die Vermeidung von Gesundheitsgefahren oder sogar Gefahren für das Leben am Arbeitsplatz wurde von staatlicher Sozialpolitik aufgegriffen und mit dem Ziel der Kosteneinsparungen verbunden.
  3. Drittens schließlich finden wir auf Arbeitgeberseite das ökonomische Motiv nach flexibleren Produktionsstrukturen. Auf Seiten der Sozialdemokratie wurden diese Interessen unter dem Schlagwort der Modernisierung der Volkswirtschaft aufgegriffen.

Wo bleiben hier nun die Gewerkschaften? Mit dieser Frage komme ich zum dritten Teil meines Vortrags.

3: Wie standen die Gewerkschaften zum HdA-Programm

Meinem Eindruck nach standen die Gewerkschaften dem HdA-Programm zunächst äußerst skeptisch gegenüber. Und dies betone ich besonders, da, so mein Eindruck, generell eine sehr positive Erinnerung an die alten HdA-Maßnahmen vorherrscht.

Der Arbeitsschutz war natürlich ein zentrales gewerkschaftliches Thema. Auch Fragen der Lebensqualität stießen auf breite Resonanz, wie beispielsweise auf der Oberhausener Tagung der IG Metall 1972 unter dem Motto „Aufgabe Zukunft. Qualität des Lebens“. Auch in Tarifverträgen wie dem Lohnrahmentarifvertrag II aus Nordwürttemberg und Nordbaden von 1973 wurden Fragen der Qualität von Arbeit aufgegriffen. Das HdA-Programm stand jedoch unter dem Verdacht, verdeckte oder auch offene Rationalisierung zu befördern.

Nur eine knappe Woche nach Bekanntgabe des Programms äußerte der DGB-Vorsitzende Heinz Oskar Vetter auf der Humanisierungskonferenz des DGB seine Zweifel an der (Zitat) „Menschenfreundlichkeit“ technologischer Lösungen, denn wer garantiere, so Vetter, dass diese „aufgrund der letztlich angestrebten Leistungssteigerung nicht neue Belastungen im Gefolge haben“.

Und weiter: „Wo bleibt die umfassende Beteiligung der Arbeitnehmer und ihrer Gewerkschaften an der Gestaltung und der Durchführung des Programms?“

Die Verpflichtung, dass betriebliche HdA-Projekte vom Betriebsrat genehmigt werden mussten, sowie die Einbindung gewerkschaftlicher Vertreterinnen und Vertreter in die Gutachterausschüsse waren eine unmittelbare Folge dieser Kritik.

Die Kritik an den ökonomischen Zielen, die die Unternehmen mit Projekten im Rahmen von HdA verbanden, war natürlich nicht aus der Luft gegriffen. Allerdings wurden seitens der Gewerkschaften, dies ist mein Eindruck, mit dieser Kritik auch innovative Ansätze aus den Arbeitswissenschaften ebenso blockiert wie teilweise auch innerorganisatorische Debatten vermieden. Dies möchte ich an einem recht bekannten Beispiel darlegen, und zwar einem HdA-Projekt zur Gruppenarbeit bei Volkswagen Salzgitter 1975 bis 1977.

In diesem Projekt verglich die Unternehmensleitung die Arbeitsergebnisse im Motorenbau in der Fließbandproduktion mit denen sogenannter teilautonomer Gruppen. Neben der betriebswirtschaftlichen Seite wurden ergonomische Untersuchungen durchgeführt und durch ein Züricher Team von Arbeitswissenschaftlern um Eberhard Ulich Fragen der Arbeitszufriedenheit erforscht.

Der zentrale Konflikt in dem Projekt entzündete sich an den Mitbestimmungsrechten. Die teilautonomen Arbeitsgruppen sollten im Projekt ihre Sprecher selbst wählen, womit die klassische Hierarchie von Vorarbeiter und Meister außer Kraft gesetzt wurde. Die Arbeitsgruppen tendierten zudem dazu, sich ihr Arbeitstempo über die Woche hinweg einzuteilen, also tatsächlich ihre Autonomie auszuschöpfen.

Der Betriebsrat und auch die IG Metall sahen darin weitgehende Eingriffe in ihre Rechte. Zum einen waren die Rolle der Gruppensprecher und ihr Verhältnis sowohl zu den betrieblichen Hierarchien als auch zu Vertrauensleuten und zum Betriebsrat nicht geklärt. Zum anderen befürchteten die Betriebsräte, dass die selbstbestimmte Einteilung des Arbeitstempos zulasten älterer oder weniger leistungsfähiger Kollegen gehen könne. Dazu muss man wissen, dass die Ablehnung einer neuen, selbstbestimmteren Arbeitskultur sich vor zu dem Zeitpunkt unternehmensweiten Rationalisierungsmaßnahmen vollzog.

Die Arbeitswissenschaftler vertraten ihrerseits die Position, dass neue Modelle der Arbeitsgestaltung sowohl Verbesserungen für die Beschäftigten bringen würden als auch dem unternehmerischen Gewinninteresse dienen könnten. Diese Haltung einer neutralen oder sogar interessenausgleichenden Arbeitsforschung schien das Misstrauen bei den Betriebsräten weiter zu steigern.

Im Ergebnis waren sich die Projektbeteiligten zwar einig, dass Gruppenarbeit die deutlich menschlichere Gestaltung von Arbeit darstellte. Auch führte das Projekt zum Abschluss eines neuen Haustarifvertrags, der stärker als zuvor abrufbare Qualifikationen berücksichtigte und das Probleme aufgriff, dass die vielseitigen Anforderungen in der Gruppenarbeit durch das bis dahin bestehende Lohnmodell nicht berücksichtigt wurde. Dennoch scheiterte das Projekt.

Der Betriebsrat zog sich im Dezember 1976 zurück. Das Projekt wurde zwar zu Ende geführt, allerdings wurde die Teilautonomie fallen gelassen und die alte Hierarchie wieder hergestellt. Soweit ich dies bislang überblicke, hatte dieses Scheitern einen großen Anteil daran, dass die Gruppenarbeit in der gewerkschaftlichen Debatte für ein bis eineinhalb Jahrzehnte keine Rolle mehr spielte und die Gewerkschaften sogar die Einführung von Gruppenarbeit blockierten. Der Soziologe Horst Kern jedenfalls bezeichnete 1977 in der Funktionärszeitschrift der IG Metall „Der Gewerkschafter“ die teilautonomen Arbeitsgruppen kurzum als „Unfug“.

4: Fazit: Krise und Ende des HdA-Programms

Ich komme nun zu einem knappen Fazit.

Ende der 1970er-Jahre geriet das Programm in die Kritik. Die Arbeitgeber und die konservative Bundestagsopposition zielten auf die Demokratisierungstendenzen in einigen Projekten, ihnen ging generell der politische Anspruch zu weit. Kritik wurde an den angeblich hohen Kosten des Programms und der Autonomie des Projektleiters geäußert. Die Gewerkschaften ihrerseits kritisierten, dass vielfach Rationalisierungsinteressen in den Projekten überwogen, dass Eingruppierungsfragen zu wenig berücksichtigt wurden und dass die Übertragung der Ergebnisse auf andere Betriebe mangelhaft sei.

Das HdA-Programm stand also unter Druck von rechts und von links. Und in jenen Bereichen, wo Forschungsprojekte mit tariflichen oder betriebsverfassungsrechtlichen Festlegungen gewissermaßen experimentierten, wie bei Volkswagen, trafen sich gewerkschaftliche und Arbeitgeberkritik.

Auf der institutionellen Seite brach mit dem Wechsel Hans Matthöfers ins Finanzministerium 1978 allmählich die Unterstützung weg. 1980 wurde Willy Pöhler von der Leitung des Projektträgers entbunden und das Ministerium eroberte sich gewissermaßen das HdA-Programm zurück.

Mit dem Regierungswechsel 1982 wurde dann der Schwerpunkt „Arbeitsstrukturierung“ mit seinen Modellversuchen zur Gruppenarbeit und demokratischen Beteiligung gänzlich fallen gelassen. Das zentrale Schlagwort wurde nun das der Innovation. Humanisierung bedeutete nun, hier ein Zitat,

„Innovationshemmnisse zu überwinden und Gestaltungschancen zu nutzen.“

Mit dieser Verschiebung wurde gewinnorientierte Unternehmenspolitik per se zu einer humanisierenden Maßnahme erklärt, eine Sichtweise, mit der wir es bis heute zu tun haben.

Hieß es in den 1970er-Jahren, dass „nicht der Mensch der Produktion, sondern diese dem Menschen zu dienen“ habe, könnte man seit den 1980er-Jahren formulieren, dass sich der Mensch durch gewinnfördernde Innovation selbst diene. 1989 wurde das Programm Humanisierung des Arbeitslebens schließlich beendet und durch andere Programme ersetzt.

Meiner Einschätzung nach basierte das HdA-Programm in den 1970er-Jahren auf dem Zusammentreffen unterschiedlicher, teils auch divergierender Interessen, die aber für eine Zeitlang von der sozialliberalen Koalition in eine Reformrichtung getrieben werden konnte.

Eine Grundlage hierfür war ein breites gesellschaftliches Verständnis von Lebens- und Arbeitsqualität. Ob sich solch ein gesellschaftliches Bündnis in ähnlicher oder anderer Form wieder herstellen lässt, können wir sicher gleich in der Diskussion aufgreifen. Für unsere Diskussion heute ist mir zunächst die Erkenntnis wichtig, dass in der gewerkschaftlichen Erinnerung der Anteil der Gewerkschaften am Zustandekommen des HdA-Programms überbewertet wird. Real gingen die Gewerkschaften mit viel Skepsis an das Programm heran und unterstützten es bis zum Ende auch nur halbherzig.

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